——訪澳門理工學(xué)院公共行政學(xué)教授兼課程主任婁勝華 （續(xù)二）

　　記者：澳門特區(qū)政府推行問責(zé)文化建設(shè)的基本進(jìn)程與制度內(nèi)容都包括什么？

　　婁勝華：由于殖民政府在性質(zhì)上與責(zé)任政府不存在直接聯(lián)系，澳葡時期的官員除了法律責(zé)任可能被追究外，其它責(zé)任規(guī)范或者有名無實，或者付之闕如。因此，問責(zé)制度建設(shè)歷史地落到特區(qū)政府身上。在官員問責(zé)的法律制度方面，其大致經(jīng)歷了從無到有，從醞釀、研究到法律的擬訂與公布，從個別或具體事務(wù)的規(guī)范到逐漸配套并形成系統(tǒng)化、制度化的進(jìn)程。而在官員問責(zé)的實踐方面，從追究法律責(zé)任發(fā)展到免去職務(wù)或到期不續(xù)任，乃至于公開道歉等多種形式。也就是說，無論是問責(zé)制度，還是問責(zé)實踐，都邁出了切實的步伐。

　　從特區(qū)政府建立問責(zé)制度的部署看，顯然，盡管首屆政府提出了“以民為本”、“依法施政”的理念，并將政府管理改革列為施政重點，然而，問責(zé)制度建設(shè)未能納入其中。施政報告中偶有提及“問責(zé)”，也只是配合或陳述其它行政改革的需要。例如，在公共服務(wù)方面，特區(qū)政府推出了“服務(wù)承諾”計劃，目的在于改善服務(wù)質(zhì)素與加強問責(zé)性，而事實上，并未有與該計劃相配套的問責(zé)制度，亦從未見有因為未能遵守“服務(wù)承諾”計劃而被問責(zé)的公共機(jī)構(gòu)或公務(wù)人員。

　　2002年，當(dāng)香港第二屆特區(qū)政府推出主要官員問責(zé)制度的消息傳到澳門時，雖在澳門社會引起某種程度的反響，然其時民眾因特區(qū)政府的施政成效而延續(xù)了與政府的“蜜月期”，對于作為自己人的特區(qū)政府滿懷憧憬與期待，因此，并未對政府問責(zé)制建設(shè)提出強烈訴求。至于特區(qū)政府方面，因行政主導(dǎo)制在推行博彩經(jīng)營權(quán)開放政策方面獲得成功，未能對鄰埠的高官問責(zé)制予以足夠重視，更無積極的效仿意圖或行動。甚至在2003年、2004年連續(xù)兩年的施政報告中，通篇連“問責(zé)”二字都沒有提到。

　　相反，在內(nèi)地，香港特區(qū)政府推行的高官問責(zé)制受到更多的關(guān)注，并因2003年非典型肺炎（SARS）蔓延事件而被引入內(nèi)地，國家衛(wèi)生部長與北京市長作為事件直接責(zé)任人而被迫辭職，內(nèi)地的行政問責(zé)制由此揭開序幕。而在澳門，因非典得到有效控制，沒有必要像香港或北京那樣需要有政府官員承擔(dān)責(zé)任。從吸取教訓(xùn)的一面看，倒是錯失了一次推行問責(zé)制的契機(jī)。反而，當(dāng)2004年底第二屆特區(qū)政府任期開始時，重組了作為行政長官決策輔助機(jī)構(gòu)的行政會。與香港令所有問責(zé)制官員加入行政會議以示承擔(dān)集體決策責(zé)任的做法相反，除了行政法務(wù)司司長外，其余四位司長退出行政會，而讓更多的社會人士加入行政會。此一做法雖有利于增強行政長官決策的民意基礎(chǔ)，卻削弱了行政會中官方成員承擔(dān)集體決策的責(zé)任。

　　然而，隨著特區(qū)政府施政中暴露出來的各種問題，尤其是經(jīng)過衡工量值審計報告的公開披露后，引起社會嘩然。例如，東亞運動會場館建設(shè)嚴(yán)重超支，且多項安排計劃不周，浪費嚴(yán)重，其中僅預(yù)訂客房空置一項，就多支出800萬元。類似的政府過錯行為無疑引發(fā)了相當(dāng)程度的社會不滿，可是，民眾在不滿之余卻發(fā)現(xiàn)，相關(guān)官員并不需要為此承擔(dān)任何責(zé)任，甚至連一聲道歉都沒有，因為根本沒有專項規(guī)范官員因決策失誤造成公共利益受損的責(zé)任追究之問責(zé)法律。自此，社會開始出現(xiàn)要求特區(qū)政府制訂官員問責(zé)規(guī)范的呼聲。

　　作為響應(yīng)，特區(qū)政府2005年施政報告在“深入改革吏治，推進(jìn)服務(wù)入微”一節(jié)首次提出設(shè)立問責(zé)制度，“作為獲得市民支持，依法施政的行政主導(dǎo)型政府，必須防止合法的權(quán)力受到扭曲，防止市民的信任受到濫用，保持公信力，促進(jìn)政治的民主化。為此，我們決定加強各級官員履行職務(wù)的問責(zé)性，檢討現(xiàn)有的制度，訂定適當(dāng)措施，促進(jìn)整個施政團(tuán)隊更有力地承擔(dān)起以民為本的施政重責(zé)”。自2006年起，特區(qū)政府更加快問責(zé)制設(shè)立的步伐，將“加快問責(zé)機(jī)制的建設(shè)”列作“施政重點之一”，表示“政府將完成一系列有關(guān)問責(zé)機(jī)制的法律法規(guī)，包括主要官員的退休和離任后的‘過冷河’制度等相關(guān)法規(guī)的草擬。使各級官員在面對不同性質(zhì)的施政問題上，能更恰當(dāng)?shù)匦惺箲?yīng)有的職權(quán)，同時承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，更好地為市民提供服務(wù)” 。

　　然而，特區(qū)政府問責(zé)計劃尚待落實之時，卻于2006年底，歐文龍貪腐案被揭發(fā)，其受賄金額之巨，使其成為澳門歷史上創(chuàng)記錄的貪腐官員。“歐案”的發(fā)生嚴(yán)重打擊了市民因回歸而建立起來的對特區(qū)政府毫不猶豫的信任。隨著“歐案”審理的深入，赤裸裸的權(quán)錢交易被展示出來，民眾為之咋舌。此外，令社會不解的是，除了歐文龍觸犯法律獲刑外，其它與此相關(guān)的官員即使參與了“造假”（歐氏收取發(fā)展商利益后指示參與評標(biāo)的相關(guān)官員人為提高該投標(biāo)者的標(biāo)書評分，令其可以中標(biāo)），只要是秉承歐文龍之意，且未能證明其從中標(biāo)者手中獲得任何好處，就不會承擔(dān)任何責(zé)任，甚至還會繼續(xù)升職。

　　面對強烈的社會反響，為修補受損的官民關(guān)系，恢復(fù)民眾對政府的信任，自2007年起，特區(qū)政府具體落實籌劃中的問責(zé)制，將“設(shè)立問責(zé)制度”，視為“特區(qū)政府施政團(tuán)隊勇于承擔(dān)的重要體現(xiàn)”，“透過相關(guān)法律的完善和適當(dāng)措施的訂定，建立一個具備科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、包含多層次處理方式的公務(wù)員問責(zé)制度”，目的是“強化施政團(tuán)隊的責(zé)任感”，同時“使各級官員得以在權(quán)責(zé)清晰的基礎(chǔ)上，輕裝上陣”。顯然，以明確的法律清晰官員權(quán)責(zé)，不僅是社會的要求，同樣是官員管理的內(nèi)在要求，有利于提振因“歐案”而受壓的官員士氣。

　　與此同時，加快制定落實問責(zé)制的法律法規(guī)，被納入《2007至2009年度公共行政改革路線圖》。按照“路線圖”訂定的目標(biāo)，進(jìn)行“相關(guān)法律的修訂和推行”，以期“對各級領(lǐng)導(dǎo)及主管人員，從制度、紀(jì)律的層面，全面強化具強制性、追究性，而非僅具自覺性的問責(zé)規(guī)范和要求，并以延伸性的制度，確保離職官員在一定時間內(nèi)，為公共利益遵守法律規(guī)定的義務(wù)，全力打造一個向公眾作出更大承擔(dān)的責(zé)任政府”。由此，進(jìn)一步明確了問責(zé)對象是“各級領(lǐng)導(dǎo)及主管人員”，通過“重新規(guī)范中高層人員的權(quán)責(zé)和義務(wù)，加強他們的問責(zé)要求”。

　　在“公共行政改革路線圖”實施的三年內(nèi)，與問責(zé)制相關(guān)的一系列法律展開了草擬或修訂，盡管至2009年底第二屆特區(qū)政府任期屆滿前，《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員通則的基本規(guī)定》等單項性法律陸續(xù)出臺，但是，從法律的配套性與完備性看，首兩屆特區(qū)政府并未完成官員問責(zé)制的建設(shè)。對此，第三屆特區(qū)政府的首份施政報告在全面褒揚前十年施政成果時沒有提到“問責(zé)制”，而在規(guī)劃該屆政府的“施政安排”時，再次就建立“官員問責(zé)制”進(jìn)行了具體的闡述，“特區(qū)政府將按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一、依法有序、民主公開、客觀公正的原則，建立官員問責(zé)的體制。在執(zhí)行現(xiàn)有法律框架及守則規(guī)范的基礎(chǔ)上，制定有關(guān)問責(zé)制的規(guī)范性文件，理順并進(jìn)一步明確各部門的職責(zé)分工，明確各級官員的政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任，形成完整的政府責(zé)任鏈”。

　　2010年末，繼第二屆特區(qū)政府于2009年制定公布多項與“官員問責(zé)制”相關(guān)的法律法規(guī)之后，第三屆特區(qū)政府再次集中推出了一批完善、配套性或補充性法律規(guī)范。至此，官員問責(zé)制度初步成型。可見，從部署設(shè)立問責(zé)制到制訂頒布與問責(zé)制相關(guān)的法律規(guī)范并非一蹴而就，而是在與社會互動之中逐步推進(jìn)的，相關(guān)問責(zé)法律同樣不是一次性完成的，而是分層次與分專題相結(jié)合從單項性法律制訂開始逐步出臺的。

　　至2010年底，已經(jīng)制定頒布的與官員問責(zé)制度相關(guān)的法律法規(guī)：

　　2009年8月3日及10日，先后公布了第15/2009號法律《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員通則的基本規(guī)定》（俗稱“過冷河”制度）與第26/2009號行政法規(guī)《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員通則的補充規(guī)定》。第15/2009號法律訂定了領(lǐng)導(dǎo)及主管官員管理的基本原則及規(guī)定，包括委任及職務(wù)的執(zhí)行、職務(wù)的中止或終止、責(zé)任與權(quán)利等。其中，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)級官員的“過冷河”制度屬首次規(guī)范。按照該法律規(guī)定，所有領(lǐng)導(dǎo)官員一旦離職，先要有為期六個月的“過冷河”期，之后才能到私營公司任職。如果領(lǐng)導(dǎo)級官員離職后六個月內(nèi)要求到私人機(jī)構(gòu)任職，須經(jīng)行政長官批準(zhǔn)。第26/2009號行政法規(guī)對領(lǐng)導(dǎo)及主管官員的聘任及任用、特定義務(wù)與職權(quán)等作出規(guī)范。

　　2009年9月28日，公布了第368/2009號行政長官批示。為配合執(zhí)行第15/2009號法律關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)級官員于職務(wù)終止后從事私人業(yè)務(wù)的規(guī)定，行政長官透過該批示設(shè)立“公共行政道德操守委員會”，協(xié)助制定相關(guān)原則及標(biāo)準(zhǔn)，對離任或離職局級官員“過冷河”期間從事私人業(yè)務(wù)的申請，向行政長官提供意見，并就公共行政工作人員的行為，發(fā)出提議、意見及指引，以貫徹、鞏固有關(guān)透明度及廉潔的文化。

　　2009年12月17日，公布了第22/2009號法律《對行政長官和政府主要官員離任的限制規(guī)定》。該法律規(guī)定了對離任行政長官及政府主要官員的限制制度。

　　2010年3月3日，政府公報刊登第52/2010號行政長官批示，委任沈振耀擔(dān)任公共行政道德操守委員會主席，林香生、朱偉干為委員，任期兩年。

　　2010年12月9日及20日，先后公布第24/2010號行政法規(guī)《澳門特別行政區(qū)主要官員通則》與第112/2010 號行政命令《澳門特別行政區(qū)主要官員守則》。《通則》規(guī)定了主要官員的職權(quán)與義務(wù)，首次明確了主要官員在政治上對行政長官負(fù)責(zé)。《守則》規(guī)定了主要官員須符合科學(xué)施政、有效管理、廉潔奉公等要求，以及因違反而應(yīng)負(fù)的政治、民事、財政及刑事責(zé)任。對于法案中未有配套的程序性規(guī)定，行政法務(wù)司司長解釋，未來會設(shè)立針對主要官員的道德操守委員會，研究相關(guān)指引。

　　2010年12月27日，政府公報刊登第384/2010號行政長官批示《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員行為準(zhǔn)則——義務(wù)及違反義務(wù)時的責(zé)任》。該批示對領(lǐng)導(dǎo)及主管人員所應(yīng)遵守的公務(wù)人員之一般義務(wù)與因應(yīng)職務(wù)特性之特別義務(wù)概括為“忠誠有禮”和“無私正直”兩個部分，并規(guī)范了領(lǐng)導(dǎo)及主管人員因違反義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的紀(jì)律、特定、終止委任，民事及財政責(zé)任，以及刑事責(zé)任。

　　2010年底，廉政公署公布修改《財產(chǎn)及利益申報法律制度》（俗稱“陽光法”）建議文本進(jìn)行公開咨詢。涉及的主要修改：一是申報方式上，規(guī)定副局長級或以上官員（尚包括行政會委員、立法會議員等公職）的財產(chǎn)與利益應(yīng)該公開，而不再是僅申報不公開；二是擴(kuò)大申報內(nèi)容，監(jiān)察內(nèi)容包括非財產(chǎn)利益，即在社團(tuán)中的角色及職務(wù)，冀提前掌握可能出現(xiàn)的利益沖突。

　　上述新制定的與官員問責(zé)制相關(guān)之法律法規(guī)，與已實施中的《澳門公共行政工作人員通則》、《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員通則》、《行政程序法典》、《刑法典》及《財產(chǎn)申報》等一系列法律制度規(guī)范，共同構(gòu)成了澳門特區(qū)政府官員問責(zé)制度的基本法律依據(jù)，從而為官員問責(zé)制度奠定了較為系統(tǒng)的制度化法律基礎(chǔ)。至此，社會呼喚多年的官員問責(zé)制度，經(jīng)過兩屆政府的努力，以2009年、2010兩年內(nèi)集中頒布的相關(guān)法律文件為基礎(chǔ)，初步得以確立。故此，當(dāng)2011年施政報告提到“官員問責(zé)制”時，重點轉(zhuǎn)移到如何進(jìn)一步“深化及鞏固官員問責(zé)制”，藉以“體現(xiàn)問責(zé)的精神”。

　　與其它地區(qū)的官員問責(zé)制相一致，澳門特區(qū)的官員問責(zé)法律制度雖然尚未完備，但就其內(nèi)容來說，同樣按照“何人、因何事、向誰、以何種方式、承擔(dān)什么樣的責(zé)任”之邏輯程序展開的，具體地說，涵括了問責(zé)主客體、問責(zé)范圍、問責(zé)程序、問責(zé)后果等方面。

　　1．問責(zé)客體（責(zé)任主體）：所有不同職級的官員。

　　嚴(yán)格地說，行政問責(zé)制度的責(zé)任主體應(yīng)包括作出行政行為的行政機(jī)關(guān)與行政人員。然而，就官員問責(zé)制來說，其規(guī)范的主體并不涵蓋全部行政主體，而僅僅是官員。在澳門特區(qū)，官員概念并非公務(wù)員之統(tǒng)稱，而是具特別內(nèi)涵的指稱，指的是經(jīng)委任（任命）而非選舉產(chǎn)生的有任期限制而非常任的擔(dān)任決策、管理、協(xié)調(diào)及監(jiān)控工作的不同層級政府官員。具體可分為兩個層級：主要官員與領(lǐng)導(dǎo)及主管人員。

　　列入問責(zé)規(guī)范的主要官員是指：各司司長；廉政專員及審計長；警察總局局長及海關(guān)關(guān)長。受問責(zé)制度規(guī)范的主要官員與《澳門基本法》第50條所規(guī)定的由行政長官提名并報請中央人民政府任命的政府主要官員是一致的，共計9人。

　　“領(lǐng)導(dǎo)及主管”官員指的是“在公共部門及實體擔(dān)任管理、協(xié)調(diào)及監(jiān)控工作的人員”，其中“領(lǐng)導(dǎo)官職”包括局長、副局長；“主管官職”包括廳長、處長、科長。

　　2．問責(zé)主體：行政長官。

　　問責(zé)主體指的是責(zé)任主體向誰負(fù)責(zé)，或者說由誰來對責(zé)任主體（問責(zé)對象）問責(zé)。從權(quán)責(zé)理論看，官員被授予權(quán)力是履行職責(zé)的需要。按照權(quán)力來源，誰授權(quán)誰問責(zé)，或者說，被授權(quán)者只向權(quán)力授予者負(fù)責(zé)。依人民主權(quán)論，現(xiàn)代民主政府的一切權(quán)力來自于人民，政府必須向權(quán)力授予者的人民負(fù)責(zé)。在代議政體下，政府通過向作為代議機(jī)構(gòu)的立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，從而間接地對人民負(fù)責(zé)。

　　然而，澳門特區(qū)的政制特征是行政主導(dǎo)，行政長官以及政府官員并非由立法會選舉或任命的，因此，無法直接套用代議制政體的問責(zé)制度。澳門實行行政授權(quán)制度，特區(qū)政府各層級官員的權(quán)力蓋源自于行政長官。主要官員是由行政長官提請中央政府任命的，因此，行政長官對主要官員負(fù)有監(jiān)管的責(zé)任，而領(lǐng)導(dǎo)職級的官員是由行政長官直接任命的，行政長官對領(lǐng)導(dǎo)級官員負(fù)有直接管理的責(zé)任。即使是主管級官員，其權(quán)力是通過轉(zhuǎn)授權(quán)而獲得的，即領(lǐng)導(dǎo)級官員將行政長官授予的權(quán)力通過轉(zhuǎn)授權(quán)方式授予主管級官員，況且法律規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)及主管人員的“委任權(quán)限屬行政長官”。實際運作過程中，行政長官可以將委任權(quán)轉(zhuǎn)授予相關(guān)的司級官員。可以說，正是這種層層授權(quán)的制度，使得行政長官對政府各層級官員都負(fù)有問責(zé)義務(wù)。

　　需要說明的是，雖然法律規(guī)定特區(qū)政府各職級官員向行政長官問責(zé)，卻并不意味著排除了行政長官之外的機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或公民等社會主體對政府官員的監(jiān)督權(quán)。實際上，問責(zé)權(quán)的專屬性不等于監(jiān)督權(quán)的排它性。對于問責(zé)官員，除了行政長官具有管理與監(jiān)督權(quán)外，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，以及媒體、社團(tuán)、公民個人都行使監(jiān)督權(quán)。此外，問責(zé)官員向行政長官問責(zé)也并不意味著官員問責(zé)程序的執(zhí)行機(jī)構(gòu)就是行政長官。

　　3．問責(zé)范圍：寬泛且概括，以特別義務(wù)為主。

　　問責(zé)范圍，即指被問責(zé)主體需要對哪些事項承擔(dān)責(zé)任。從法律條文看，確定問責(zé)范圍的方式可以是概括性的，也可以是具體性的，即以列舉方式就具體問責(zé)事項進(jìn)行羅列。

　　在澳門，問責(zé)官員的責(zé)任范疇是概括且寬泛的。由于官員屬于公職人員范疇，因此，所有官員都必須遵守公務(wù)人員的一般義務(wù)或品德規(guī)范，如“無私、熱心、服從、忠誠、保密、有禮、勤謹(jǐn)、守時、專職、合法等”。在此基礎(chǔ)上，問責(zé)官員尚須遵守因職務(wù)特性而產(chǎn)生的特別義務(wù)。對特別義務(wù)承擔(dān)責(zé)任，是問責(zé)法律對問責(zé)官員規(guī)范的主要責(zé)任范圍，當(dāng)然，并不能因此而免除問責(zé)官員對公務(wù)人員一般義務(wù)的承擔(dān)。

　　由于不同層級官員在職責(zé)上存在差別，問責(zé)法律對問責(zé)范圍因不同責(zé)任主體而進(jìn)行了分層規(guī)范。

　　主要官員的責(zé)任范疇分為：（1）決策方面。對于主要官員來說，能否做到科學(xué)施政，主要表現(xiàn)在科學(xué)而合理的決策上。主要官員在決策時，必須與民互動，民眾意見的收集與政策信息的發(fā)放，必須體現(xiàn)公開透明原則，決策必須進(jìn)行社會咨詢。主要官員必須“就政策制定過程及下屬部門或?qū)嶓w施行上級訂定的政策的失誤向行政長官承擔(dān)責(zé)任”。（2）管理方面。對于主要官員來說，管理乃其日常工作，必須做到合法、有效，而管理工作的重要內(nèi)容是公平公開選育人才，以及督促下屬部門協(xié)同、高效、守法地執(zhí)行政策與服務(wù)社會。（3）廉潔方面。要求主要官員必須“遵守高度的道德行為標(biāo)準(zhǔn)”，自覺維護(hù)政府聲譽，保守機(jī)密，防止利益沖突，聲請利益回避，申報財產(chǎn)，善用公帑。

　　領(lǐng)導(dǎo)及主管官員的責(zé)任范疇：（1）職務(wù)行為的基本要求。領(lǐng)導(dǎo)及主管官員應(yīng)遵守的義務(wù)較為廣泛，其被歸納為“忠誠有禮”和“無私正直”兩個方面。所謂“忠誠有禮”，“是領(lǐng)導(dǎo)及主管人員以其專業(yè)能力協(xié)助上級制定及執(zhí)行政策，管理其負(fù)責(zé)的單位，以及其工作贏得社會廣大市民認(rèn)同和支持的重要行為準(zhǔn)則”；而“無私正直”則“是支撐各領(lǐng)導(dǎo)及主管人員實行‘忠誠有禮’義務(wù)的個人道德基礎(chǔ)”。“忠誠有禮”與“無私正直”是“領(lǐng)導(dǎo)及主管人員職務(wù)行為的指針”。（2）忠誠有禮：職務(wù)規(guī)范。“忠誠”及與之相關(guān)的“服從”義務(wù)，是指忠于法律及社會規(guī)范，“尊重及遵守其正當(dāng)上級以法定方式及以工作為目的而發(fā)出之命令”，執(zhí)行職務(wù)；“有禮”及與其相關(guān)的“熱心”義務(wù)是指，“以有效之方式及盡心之態(tài)度執(zhí)行其職務(wù)”。具體要求包括“協(xié)助上級制定政策及確保其執(zhí)行”、“有效管理負(fù)責(zé)的組織”及“維護(hù)政府的形象”三個方面。（3）無私正直：道德規(guī)范。要求領(lǐng)導(dǎo)及主管人員操守正直，“不得利用擔(dān)任職務(wù)的便利為自己或為與自己有關(guān)的個人謀取私利”。并規(guī)定了具體的要求（義務(wù)），包括保密、回避、離職后的就業(yè)限制、申報財產(chǎn)等。

　　由上可見，澳門特區(qū)官員問責(zé)的范圍是較為廣泛的，不但包括一般義務(wù)與特別義務(wù)，而且包括官員的職務(wù)行為規(guī)范（如，決策或協(xié)助決策、管理）與個人道德規(guī)范。

　　4．問責(zé)程序：機(jī)構(gòu)非單一，程序較繁復(fù)。

　　與其它法律一樣，問責(zé)法律規(guī)范應(yīng)包括實體與程序兩個方面。如果缺乏程序性法律條文，問責(zé)法律必然淪為無法執(zhí)行的“擺設(shè)”。完整的問責(zé)程序法律（條文）應(yīng)就問責(zé)的啟動（受理）、調(diào)查與審理、當(dāng)事人申辯、處理決定及其執(zhí)行、救濟(jì)等多個環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。

　　當(dāng)然，程序的執(zhí)行必須為之設(shè)置執(zhí)行主體（機(jī)關(guān)）。由于澳門現(xiàn)行官員問責(zé)法律對官員問責(zé)范圍規(guī)定得較為寬泛，責(zé)任類型眾多，因此，很難設(shè)置單一的專責(zé)官員問責(zé)事務(wù)的機(jī)構(gòu)，而是由不同機(jī)構(gòu)按照責(zé)任類型進(jìn)行管理的。其中，除了責(zé)任主體（問責(zé)對象）所屬部門作為有權(quán)限實體外，專責(zé)性機(jī)構(gòu)主要有廉政公署與公共行政道德操守委員會。廉政公署是負(fù)責(zé)懲治貪污賄賂行為與受理行政申訴的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)。而公共行政道德操守委員會直接隸屬于行政長官，負(fù)責(zé)對領(lǐng)導(dǎo)及主管人員終止職務(wù)后從事私人業(yè)務(wù)的申請進(jìn)行分析與建議，同時，還負(fù)責(zé)“就公共行政工作人員的行為，發(fā)出提議、意見及指引”。

　　在紀(jì)律責(zé)任方面，官員同樣適用《澳門公共行政工作人員通則》的規(guī)定。對于違反紀(jì)律（應(yīng)遵守義務(wù)）的過錯行為，可以提起紀(jì)律程序。紀(jì)律程序分一般紀(jì)律程序與特別紀(jì)律程序。

　　一般紀(jì)律程序如下：（1）程序啟動。由有權(quán)限實體受理及決定是否提起程序，如提起程序，須委任一名預(yù)審員，預(yù)審員可以從有權(quán)限實體內(nèi)挑選，但必須與當(dāng)事人非同一組織單位，也可以從外部挑選。“如認(rèn)為有需要，預(yù)審員得選擇其信任之人擔(dān)任秘書，以及要求合資格之人提供協(xié)助。”（2）預(yù)審階段。預(yù)審階段“包括一系列簡易調(diào)查及措施，目的系查明是否存在違紀(jì)行為、確定行為人及其責(zé)任，并搜集一切有助作出具依據(jù)之裁定之證據(jù)”。預(yù)審程序又可分為兩個步驟。第一步，初步調(diào)查。預(yù)審期限一般不超過45日。經(jīng)過調(diào)查，預(yù)審員認(rèn)為不構(gòu)成違紀(jì)，則編制報告，送交命令提起紀(jì)律程序之實體，并建議將之歸檔。否則，提起控訴。第二步，控訴與答辯。預(yù)審員就嫌疑人違紀(jì)行為以及所適用的處分編制控訴書，送交嫌疑人，并規(guī)定提交書面答辯的期限，收到嫌疑人的答辯意見后，再次進(jìn)行調(diào)查與核實。（3）報告與裁定。預(yù)審階段完成后，預(yù)審員“須在十日內(nèi)編制一全面而簡明之報告，載明與違紀(jì)行為有關(guān)之事實、該等事實之定性及嚴(yán)重性、倘有須退回之款項、該等款項之歸屬，以及認(rèn)為合理之處分或因指控不成立而建議將卷宗歸檔”。報告須在24小時內(nèi)連同卷宗送交命令提起紀(jì)律程序之實體。有權(quán)限實體收到報告后，要求或命令嫌疑人之上級或所屬部門之適當(dāng)機(jī)構(gòu)在15日內(nèi)向嫌疑人發(fā)出裁定意見書。（4）上訴。當(dāng)事人可就紀(jì)律程序中作出之最后裁定提出行政上訴及司法上訴。行政上訴直接向行政長官提出，行政長官在收到申請后30日內(nèi)決定應(yīng)否啟動復(fù)查程序。復(fù)查應(yīng)委任不同于原程序的預(yù)審員，復(fù)查不會加重處罰，但復(fù)查時不中止處分之履行。經(jīng)復(fù)查，可以維持、修改或撤銷最后裁定的處分。就行政長官作出或司長行使獲授予之權(quán)限而作出的處罰裁定或者不準(zhǔn)復(fù)查之決定，當(dāng)事人可以提起司法上訴。此外，當(dāng)事人在紀(jì)律程序的任何階段均可委托律師。

　　至于特別紀(jì)律程序是就某些特定事項以一般紀(jì)律程序為基礎(chǔ)進(jìn)行程序簡化或增加某一特定程序而設(shè)置的。

　　由此可知，澳門公務(wù)員紀(jì)律程序較為重視保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益，使受理權(quán)、調(diào)查權(quán)、處分權(quán)及處分執(zhí)行權(quán)相對分離，并設(shè)定了辯護(hù)、上訴、復(fù)查等機(jī)制，具有司法程序色彩，相對較為復(fù)雜。

　　除紀(jì)律責(zé)任外，官員還須對執(zhí)行職務(wù)時所作出的不法行為負(fù)民事和刑事責(zé)任，具體適用相關(guān)司法程序。“如在紀(jì)律程序中查出存在根據(jù)刑法亦可科處刑罰之事實，須通知有管轄權(quán)之法院，以便提起有關(guān)程序。”

　　至于政治責(zé)任之究責(zé)程序則有待完善。

　　5．責(zé)任類型與問責(zé)后果。

　　問責(zé)后果是指責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)的否定性后果，它是與責(zé)任類型的認(rèn)定密切關(guān)聯(lián)的。責(zé)任類型因官員職務(wù)特性而有所區(qū)別。相應(yīng)地，所承擔(dān)的責(zé)任后果也有所不同。

　　領(lǐng)導(dǎo)及主管人員違反義務(wù)時的責(zé)任：第一，紀(jì)律、特定及終止委任責(zé)任。違反一般義務(wù)或特別義務(wù)時的紀(jì)律責(zé)任，按嚴(yán)重程度可被科處：（1）書面申誡；（2）罰款；（3）停職；（4）強迫退休；（5）撤職。同時，領(lǐng)導(dǎo)人員在其部門的職責(zé)范圍內(nèi)未能忠誠地協(xié)助政府制定所屬領(lǐng)域的政策，以及未能組織及領(lǐng)導(dǎo)其部門，以致影響已采取的政策或其執(zhí)行，可根據(jù)嚴(yán)重程度被譴責(zé)，以至被免職且不獲補償。領(lǐng)導(dǎo)及主管之定期委任可在有效期內(nèi)被終止：“基于無法證明具能力確保上級訂定的指示得以執(zhí)行或未能落實既定目標(biāo)”；“因不遵守專職性義務(wù)”；“因不遵守甄選及聘任人員的規(guī)則”；“不遵守確保公共行政公正無私的規(guī)則”；“因?qū)嵤┻`紀(jì)行為而被科處罰款或更重的處分”。“主管官職據(jù)位人在有關(guān)工作表現(xiàn)評核中所獲的評語為‘不大滿意’或‘不滿意’，其定期委任亦自動終止”。第二，民事與財政責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)及主管人員須按適用法例的規(guī)定，對在執(zhí)行職務(wù)時所作出的不法行為負(fù)民事及財政責(zé)任。在財政責(zé)任上，若人員違反預(yù)算編制及執(zhí)行的規(guī)定，以及違反有關(guān)公共開支的許可或支付的規(guī)定者；又如發(fā)生虧空、挪用公款或其它有價物，又或不當(dāng)支付等情況，須科罰款及負(fù)紀(jì)律責(zé)任。第三，刑事責(zé)任。若在擔(dān)任職務(wù)時作出受賄、公務(wù)上之侵占、公務(wù)上之侵占使用、在法律行為中分享經(jīng)濟(jì)利益、違法收取、濫用職權(quán)、違反保密、公務(wù)員袒護(hù)他人、瀆職以及公務(wù)員所實施之偽造等不法行為，為他人謀取不正當(dāng)利益，或是損害公共利益時，均須負(fù)上刑責(zé)。

　　問責(zé)后果，即處分，因程度不同而規(guī)定了不同的行使權(quán)限。“書面申誡”可由當(dāng)事人的上級作出；“罰款”處分權(quán)屬于司長或等同官職之據(jù)位人；“停職、強迫退休及撤職”的處分權(quán)限屬于行政長官。

　　主要官員“在執(zhí)行職務(wù)時應(yīng)符合科學(xué)施政、有效管理及廉潔奉公等要求，否則，須負(fù)上相對的政治、民事、財政及刑事等責(zé)任”。其中，主要官員應(yīng)承擔(dān)的“民事、財政及刑事責(zé)任”是“按適用的法例規(guī)定”，也就是說，主要官員違犯了《公共行政工作人員通則》規(guī)定的相關(guān)義務(wù)，同樣會適用該法例規(guī)定的包括“書面申誡”、“停職”等責(zé)任后果。至于如何承擔(dān)政治責(zé)任后果則有待成立“公共行政道德操守委員會”制訂細(xì)則性指引。（未完待續(xù)）